Переход к программному бюджету: результаты, проблемы, перспективы
Федеральные целевые программы
Можно предположить, что в условиях однолетнего бюджетного планирования, которое практиковалось в России до самого последнего времени, появление федеральных целевых программ (ФЦП) было неизбежно. Без подобного инструмента реализация любых долгосрочных проектов на основе государственного финансирования немыслима из-за отсутствия четких гарантий выделения этого финансирования в течение всего периода реализации проекта. В связи с этим ФЦП как инструмент бюджетного планирования появились еще в 1995 году. «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» был утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд“».
Необходимо отметить, что порядок разработки и реализации ФЦП непрерывно совершенствовался, претерпев с 1995 года в общей сложности 14 более или менее масштабных правок. Самих же программ за этот период времени было реализовано более сотни. В настоящий момент в процессе реализации находится 55 ФЦП (по крайней мере именно такое количество будет финансироваться из федерального бюджета в 2012 году). Все это позволяет сделать вывод о том, что ФЦП оказались удобным и практичным инструментом. Об этом также свидетельствует и успешный перенос федерального опыта на региональный уровень: на текущий момент региональные целевые программы (РЦП) стали общепринятым инструментом реализации долгосрочных проектов за счет средств бюджетов субъектов РФ.
Тем не менее до сих пор удельный вес ФЦП в расходах федерального бюджета незначителен. Так, согласно данным портала «Федеральные целевые программы России» (fcp.economy.gov.ru), общая сумма финансирования ФЦП в 2012 году запланирована в объеме 1028 млрд руб. Это всего 8,1 % от предполагаемых расходов федерального бюджета на текущий год. Кроме того, если верить бюджетным прогнозам на 2013 и 2014 годы, заложенным в закон о федеральном бюджете, в последующие годы этот показатель будет снижаться.
Являясь жизненно необходимым инструментом, ФЦП тем не менее не могут быть названы совершенным инструментом долгосрочного бюджетного планирования. Анализ практики реализации ФЦП обнаруживает некоторые характерные проблемы. Главная из них — ФЦП не до конца выполняют свою основную, по мнению автора, функцию — гарантирование поступления бюджетного финансирования в заданные сроки и в заданном объеме. ФЦП утверждаются постановлениями Правительства РФ. Таким образом, любые изменения в них также должны быть утверждены постановлениями Правительства РФ, что теоретически должно обеспечивать относительную стабильность финансирования. На практике же параметры ФЦП фактически пересматриваются ежегодно в ходе подготовки проекта закона о бюджете. При этом изменения, вносимые в ФЦП, могут касаться как объемов финансирования, так и более фундаментальных элементов, вплоть до перечня мероприятий, и быть вызваны не только факторами, имеющими отношение к реализации ФЦП, но и внешними, непредсказуемыми заранее обстоятельствами.
Кроме того, практика реализации ФЦП показывает, что фактическое финансирование мероприятий ФЦП очень редко соответствует утвержденному. Причины этого могут быть как связанными с реализацией ФЦП (например, экономия средств за счет проведения конкурсных процедур), так и внешними (например, неполное софинансирование из бюджетов субъектов РФ или внебюджетных источников). Субъекты РФ зачастую не проявляют заинтересованности в выполнении мероприятий ФЦП и их софинансировании, предпочитая получать федеральное софинансирование для собственных РЦП, реализация которых подконтрольна региональным властям. Также нередки случаи, когда относительно высокие стандарты отчетности о реализации ФЦП не выдерживаются их исполнителями. В отчетности раскрывается не вся нужная информация.
Несмотря на отмеченные недостатки, ФЦП вплоть до 2014 года останутся безальтернативным инструментом реализации долгосрочных проектов за счет бюджетных средств. Начиная с 2014 года они войдут в состав государственных программ и продолжат свое существование в новом качестве (прекращения процесса подготовки и реализации новых ФЦП в связи с началом реализации государственных программ не планируется).
Ведомственные целевые программы
Положительный опыт реализации ФЦП и переход к БОР логически повлекли за собой попытку введения бюджетного программирования на уровне ведомств. 19 апреля 2005 года, то есть почти через десять лет после введения ФЦП в бюджетную практику, было принято постановление Правительства РФ № 239 «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».
Ведомственные целевые программы (ВЦП) должны были быть направлены на выполнение тактических задач ведомства, установленных в ДРОНДах. Их предлагалось осуществлять в одном из двух вариантов:
Необходимо отметить, что ДРОНДы подготавливаются ведомствами и в настоящее время, а аналитические ВЦП в их составе продолжают выделяться, однако фактически расходы ведомств в рамках этих программ являются «непрограммными» — они не планируются на несколько лет вперед, а «вписываются» в аналитическую ВЦП в том объеме, в каком фактически сложились.
Применительно к утверждаемым ВЦП следует отметить следующее: требования, предъявляемые к качеству подготовки этого вида ВЦП, довольно высоки (сравнимы с требованиями к качеству ФЦП), и, как правило, перспектива получения дополнительного финансирования оказывается недостаточной мотивацией для их удовлетворения. Для того чтобы получить представление о состоянии ведомственного программотворчества, достаточно оценить количество действующих утвержденных ВЦП.
В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 76 федеральных органов исполнительной власти (министерств, агентств, служб). Однако, если провести анализ утвержденных ВЦП по открытым источникам (информационно-правовым системам), можно найти лишь девять подобных программ. Таким образом, исходя из того, что ВЦП включаются в состав государственных программ, трудно предположить, приведет ли это к оживлению активности ведомств по их подготовке или, напротив, к их полному переформатированию в подпрограммы государственных программ.
Государственные программы и переход к программному бюджету
В 2010 году началась работа по преобразованию федерального бюджета из преимущественно непрограммного (более 90 % непрограммных расходов) в преимущественно программный вид. Направленность ФЦП на достижение конкретной цели делает их неудобным инструментом для перевода в программный вид большого объема расходов: требуется создать огромную иерархическую структуру из таких конкретных целей. Если вспомнить, что 55 ФЦП покрывают чуть больше 8 % расходов бюджета, то для покрытия потребуется разработать около 600 ФЦП. При этом ФЦП хорошо справляются со своей текущей функцией, так что изменение их формата вряд ли целесообразно.
Для перевода бюджета в программный вид было решено разработать новый инструмент, названный государственной программой. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации был утвержден постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588. Некоторое представление об отличиях государственных программ от ФЦП можно получить, сравнив их определения (см. табл. 1).
Федеральная целевая программа
Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности
Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики
Итак, в отличие от ФЦП государственная программа — это система не только мероприятий, но и инструментов государственной политики. Кроме того, в отличие от ФЦП, направленной на «эффективное решение системных проблем», госпрограмма ставит своей целью «достижение приоритетов и целей государственной политики». Конечная цель государственной программы более глобальна, что подразумевает больший временной период ее действия, больший масштаб мероприятий и используемых ресурсов. Сравнение обязательных элементов государственных программ и ФЦП (в соответствии с утвержденными порядками их разработки) см. в табл 2.
Федеральная целевая программа
Паспорт государственной программы
Паспорт целевой программы
Характеристика текущего состояния соответствующей сферы социально-экономического развития Российской Федерации, основные показатели и анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации государственной программы
Характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа
Приоритеты и цели государственной политики в соответствующей сфере социально-экономического развития, описание основных целей и задач государственной программы, прогноз развития соответствующей сферы социально-экономического развития и планируемые макроэкономические показатели по итогам реализации государственной программы
Основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также перечень целевых индикаторов и показателей, отражающих ход ее выполнения
Перечень целевых индикаторов и показателей государственной программы с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации, а также сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с обобщенными целевыми индикаторами государственной программы
Обоснование состава и значений соответствующих целевых индикаторов и показателей государственной программы по этапам ее реализации и оценка влияния внешних факторов и условий на их достижение
Сроки реализации государственной программы в целом, контрольные этапы и сроки их реализации с указанием промежуточных показателей
Прогноз конечных результатов государственной программы, характеризующих целевое состояние (изменение состояния) уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики, общественной безопасности, государственных институтов, степени реализации других общественно значимых интересов и потребностей в соответствующей сфере
Перечень основных мероприятий государственной программы с указанием сроков их реализации и ожидаемых результатов
Мероприятия целевой программы
Основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов государственной программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия необходимых нормативных правовых актов
Перечень и краткое описание федеральных целевых программ и подпрограмм
Информация по ресурсному обеспечению за счет средств федерального бюджета государственной программы (с расшифровкой по главным распорядителям средств федерального бюджета, федеральным целевым программам, основным мероприятиям подпрограмм, а также по годам реализации государственной программы)
Обоснование ресурсного обеспечения целевой программы
Описание мер государственного регулирования и управления рисками с целью минимизации их влияния на достижение целей государственной программы
Механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления целевой программой, распределение сфер ответственности и механизм взаимодействия государственных заказчиков целевой программы
Методика оценки эффективности государственной программы
Оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы
Как видно, принципиальным новшеством государственных программ является включение в них мер правового регулирования (вплоть до перечня и графика вступления в силу необходимых нормативно-правовых актов) и мер государственного регулирования в сфере реализации программы. Также очевидно, что объем и степень проработки госпрограммы намного выше, чем у ФЦП. Сами существующие ФЦП будут включены в состав государственных программ и будут иметь такой же статус, как подпрограммы государственных программ.
Основная работа ответственных исполнителей по разработке проектов большинства госпрограмм началась в конце 2010 года, когда были выпущены методические указания по их подготовке, и протекала непросто. К первоначально назначенному сроку (15 апреля 2011 года) были представлены не все программы, а среди представленных документов преобладали не законченные проекты программ, а лишь их концепции. Сроки подготовки программ были сдвинуты к концу 2011 года. К этому времени были закончены 40 программ из 41 (задерживалась разработка программы «Развитие пенсионной системы»), однако большинство из них все еще не вполне удовлетворяло предъявляемым требованиям и нуждалось в доработке. Наиболее распространенными были следующие недостатки разработанных проектов госпрограмм:
Кроме трудностей с разработкой самих государственных программ переход к программному бюджету оказался затруднен и является чисто методологическим фактором: существующая в настоящий момент классификация расходов бюджетов не в полной мере приспособлена для учета государственных программ и подпрограмм. Таким образом, работа над переводом бюджета в программную форму оказалась намного более сложной, чем предполагалось. Доработка государственных программ и разработка новой классификации расходов бюджетов продолжаются в рамках срока окончательного перехода к программному бюджету, определенного 2014 годом. Тем не менее работа над проектами государственных программ показала, что задача перевода федерального бюджета в преимущественно программный вид вполне реальна. Аналитическое распределение расходов федерального бюджета за 2011 и 2012 годы по государственным программам продемонстрировало, что они покрывают от 90 до 95 % расходов федерального бюджета.
Проблемы перехода на программный бюджет: новые вызовы бюджетной политике России 1
«Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях», 2014, N 11
Статья публикуется по материалам журнала «Финансы и кредит». 2014. N 14 (590).
Среднесрочное бюджетирование обладает и явным потенциальным экономическим эффектом вследствие того, что наличие подобной (хорошо управляемой) схемы способно повысить не только эффективность распределения ресурсов, но и рентабельность предоставления населению государственных услуг [7]. Кроме того, расширение горизонта планирования делает и сам бюджет более предсказуемым и устойчивым.
Основными побудительными мотивами для перехода на программный формат бюджета в большинстве стран стало ухудшение экономической ситуации и желание улучшить качество государственных услуг [12]. Снижение бюджетных доходов, рост дефицита и государственного долга приводят к тому, что правительства разных стран вследствие существенного сокращения финансовых ресурсов вынуждены более тщательно оценивать результаты произведенных бюджетных расходов. Наиболее перспективным инструментом для решения этих задач является именно программный бюджет. И Россия не стала здесь исключением.
Общепризнано, что использование программного инструментария существенно повышает эффективность бюджетного процесса, т.е. эта задача вполне достижима. Однако при этом необходимо учитывать то важное обстоятельство, что эффективность бюджетного процесса не означает эффективности бюджетных расходов. Хотя традиционно считается, что программный бюджет позволяет решить ряд важных социально-экономических проблем, которые невозможно реализовать при применении других форматов бюджета.
Опыт ряда развитых стран показал, что переход на программный формат бюджета дает ощутимый положительный результат. Кроме того, он помогает справиться с другими (не менее важными) проблемами: повышает прозрачность бюджета и делает его доступным для широкой общественности, поскольку именно такой формат облегчает сравнение затраченных бюджетных ресурсов с достигнутыми результатами [8].
При этом следует отметить, что переход к программному бюджетированию является сложным процессом, о чем лучше всего свидетельствует тот факт, что во многих странах, инициировавших бюджетные реформы, они еще далеки от своего завершения, несмотря на то что процесс идет более пяти, а иногда и десяти лет. Однако использование программного формата бюджета не означает, что автоматически будут решен комплекс имеющихся проблем в сфере государственных финансов:
«Болевые» точки программного бюджетирования. Первым важным моментом, на который следует обратить внимание, является то, что программное бюджетирование изменяет не только способ представления расходной части бюджета, но и поведение всех участников бюджетного процесса [14]. В частности, одним из важнейших требований является необходимость усиления автономии и повышения ответственности министерств и ведомств. Новая бюджетная «архитектура» предполагает построение своеобразной цепочки ответственности, когда на всех уровнях (от локального до национального) должны быть определены конкретные лица, которые будут отвечать за результаты каждой реализуемой бюджетной программы [6]. Также необходимо четкое закрепление полномочий и ответственности между исполнителями (соисполнителями) программ и подпрограмм в процессе их разработки и реализации. Особенно если эти программы носят межведомственный характер.
а) социально-экономический эффект;
в) эффективность (результативность) управления (табл. 1).
Переход к программному бюджету
В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.1 были заявлены следующие основные цели перехода к программному бюджету:
На региональном и местном уровнях цели перехода на программный бюджет должны быть тесно связаны с целями функционирования органов власти как гарантов предоставления государственных (муниципальных) услуг населению. Структура программ предполагает включение в систему стратегических целей, тактических задач, их показателей и мероприятий, необходимых для решения заявленных задач. Через описание целей и задач программы регионального или местного органа исполнительной власти (далее — ОИВ) обеспечивается связь со стратегическими общегосударственными целями. Оценка достижения стратегической цели осуществляется путем применения показателей конечного результата, характеризующих социально значимый эффект, таких как повышение уровня благосостояния граждан, удовлетворенность населения качеством и доступностью государственных (муниципальных) услуг, увеличение продолжительности жизни и т. п.
Цели и задачи программы формулируются широко, поэтому необходима их конкретизация до уровня мероприятий, реализуемых с применением инструментов, обеспеченных финансированием. Мероприятия направлены на достижение непосредственных результатов деятельности ОИВ. Они могут быть измерены такими показателями, как «численность детей школьного возраста, которым предоставлены общеобразовательные услуги» в образовании, «численность пациентов, пролеченных в соответствии с установленными стандартами» в здравоохранении, «охват населения услугами библиотечного обслуживания» в культуре и др.
Так, в логику программного бюджета заложен прозрачный механизм обеспечения цепочки «стратегическая цель — тактические задачи — мероприятия — инструменты реализации — непосредственные результаты — конечные результаты», наиболее полно осуществляемый на региональном и местном уровнях. При таком подходе к формированию программного бюджета происходит решение сложной задачи координации различных мер госполитики и инструментов их реализации. В частности, Федеральный закон № предоставляет широкие возможности использования таких инструментов, как государственное (муниципальное) задание на оказание услуг (выполнение работ), финансовое обеспечение задания в форме субсидии, программы развития, расширение возможностей учреждений в части их финансово-хозяйственной деятельности.
Задача перехода к программному бюджету сложная, поскольку здесь в одной точке сходятся многие направления деятельности ОИВ, увязываются вопросы финансирования и управления в рамках бюджета существующих и вновь принимаемых обязательств. Для решения этой задачи компания «Бюджетные и Финансовые Технологии» разработала автоматизированный комплекс «АЦК — Программный бюджет», способствующий облегчению процесса сбора, обработки и формирования документов, обеспечивающих программный принцип представления бюджета и достижение регионами и муниципалитетами в конечном итоге целей, заявленных в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов.
ПРОГРАММНЫЙ БЮДЖЕТ – ЦЕЛЬ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Основные преобразования в организации бюджетного планирования, осуществляемые в Российской Федерации в ходе реформирования бюджетного процесса, связаны с переходом к средне- и долгосрочному бюджетному планированию, с расширением сферы применения инструментов программно-целевого управления бюджетными ресурсами, с переходом на программный принцип формирования бюджетов.
Целями большинства современных реформ являются повышение эффективности функционирования и конкурентоспособности экономики, решение социальных проблем, повышение благосостояния и уровня жизни населения.
Внедрение программно-целевого метода в бюджетный процесс Российской Федерации приобретает особую актуальность в период наиболее сильного влияния неблагоприятной внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры. Следует отметить, что модернизация бюджетного процесса, направленная на повышение эффективности использования бюджетных ресурсов, заключается не только в переходе к применению программно-целевого метода в бюджетном процессе, но и в корректировке действующей системы государственного стратегического и бюджетного планирования, которые в настоящее время слабо взаимосвязаны, а также в пересмотре и разграничении полномочий органов исполнительной и законодательной властей в процессе планирования и исполнения программного бюджета [3, с. 170].
Так, внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат (далее – БОР), или программно-целевого планирования, в экономически развитых странах, меняет не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.
БОР – система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование государственных (муниципальных) расходов осуществляется в непосредственной связи с планируемыми результатами [4, с. 56].
Программное бюджетирование представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств.
Основная цель программного бюджетирования состоит в повышении социальной и экономической эффективности расходов.
Программный бюджет отличается от традиционного (постатейного) тем, что все или почти все расходы включены в программы, и каждая программа своей целью прямо увязана с соответствующим стратегическим направлением деятельности ведомства, ответственного за ее реализацию. В свою очередь стратегические направления деятельности ведомства увязываются с приоритетами и ожидаемыми результатами деятельности правительства.
Программный бюджет в отличии от традиционного имеет ряд преимуществ. Он обеспечивает:
прочную взаимоувязку между стратегическими планами государства и бюджета;
концентрацию бюджетных средств на стратегически важных целях социально-экономического развития страны;
целостную связь краткосрочного и долгосрочного бюджетного планирования и прогнозирования;
повышение ответственности министерств и ведомств за целевое и эффективное использование выделенных бюджетных средств;
проведение оценки эффективности бюджетного финансирования на основе показателей (индикаторов);
возможность перераспределения ресурсов в рамках реализации конкретных государственных программ в пользу более результативных и приоритетных мероприятий.
Сложившаяся в Российской Федерации к 2000-му году затратная система бюджетного планирования все больше тяготела к расширенному воспроизводству накопившихся диспропорций и не отвечала текущим потребностям страны в области управления государственными расходами.
В России тема БОР как приоритетная была озвучена в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2004 году. Акцент был сделан на необходимость внедрения элементов среднесрочного бюджетного планирования, определены концептуальные подходы к новым механизмам программно-целевого планирования, предполагающего тесную увязку бюджетных расходов и планируемых результатов.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 — 2006 годах, которая ознаменовала собой начало построения законодательной базы для проведения реформы бюджетного процесса.
Суть реформирования состояла в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках среднесрочного финансового планирования.
Основными направлениями реформирования бюджетного процесса в рамках данной Концепции стали развитие и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования и упорядочение процедур рассмотрения бюджета.
Выступая 14 мая 2010 года на совместном заседании коллегий Минфина России и Минэкономразвития России, Председатель Правительства Российской Федерации В.В.Путин заявил: «По сути, речь идет о коренных переменах в организации государственного управления. О переходе к новой, программно-целевой структуре бюджета. В основу деятельности Правительства будут положены государственные программы. Это позволит увязать деятельность каждого федерального органа исполнительной власти с приоритетами, зафиксированными в наших программных документах. Каждый государственный рубль должен быть нацелен на конечный результат» [2].
Новый этап реформирования государственного управления предусматривался Программой Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Одним из направлений повышения эффективности бюджетных расходов явилось формирование бюджетов в программном формате.
В 2010 — 2013 годах на федеральном уровне были приняты необходимые нормативные правовые акты, в соответствии с которыми началась разработка государственных программ Российской Федерации.
Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 179) установлено, что порядок принятия решений о разработке государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ, их формирование и реализация устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, местной администрацией.
Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588. Согласно данному порядку государственной программой Российской Федерации (далее – госпрограмма) является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Госпрограмма включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и основные мероприятия органов государственной власти.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р утвержден перечень госпрограмм. Указанный перечень сформирован по отраслевому признаку, исходя из приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации, установленных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
Все госпрограммы сгруппированы по 5 направлениям реализации:
Приказом Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 г. № 690 утверждены Методические указания по разработке и реализации госпрограмм.
Создание нормативной правовой и методической базы позволило федеральным органам исполнительной власти приступить к непосредственной разработке госпрограмм.
Федеральный бюджет на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов впервые был сформирован на основе 39 утвержденных госпрограмм из 42, предусмотренных перечнем. Не были утверждены госпрограммы «Развитие пенсионной системы», «Обеспечение обороноспособности страны», а также «Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа на период до 2020 года» [1, с. 98].
Анализ утвержденных госпрограмм показал, что структура, состав и содержание большинства из них нуждаются в серьезной доработке.
В связи с тем, что на начальном этапе их формирования принцип программно-целевого бюджетирования был подменен финансированием от достигнутого, ряд госпрограмм по своей сути стали набором расходных обязательств, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями. Кроме того, показатели, выбранные в качестве целевых, не в полной мере позволяли оценить степень реализации задач, установленных в госпрограммах. В них, как правило, отсутствовали обоснования возможности достижения количественных значений целевых показателей. По отдельным госпрограммам при росте финансового обеспечения не предусматривалась положительная динамика планируемых результатов. Имели место несогласованность отдельных индикаторов госпрограмм и основополагающих стратегических документов, количественные показатели (индикаторы) характеризовались иными плановыми значениями.
В госпрограммах, как правило, не дается оценка рисков, в том числе по вероятности их наступления и величине потерь, их влиянию на результаты госпрограмм, возможности управления рисками. Отсутствует комплекс мер по минимизации прежде всего наиболее существенных рисков и преодолению их последствий.
В целом меры, принятые Правительством Российской Федерации, позволили достичь в 2014 году основной цели бюджетной реформы в Российской Федерации — перехода к формированию федерального бюджета с использованием «программного формата».
Для устранения недостатков и дальнейшего повышения качества программно-целевого планирования необходимо при утверждении госпрограмм и внесении изменений в них учитывать опыт их реализации, четко определять приоритеты, формулировать цели, задачи, мероприятия и показатели в соответствии с документами стратегического планирования, разрабатывать методики оценки их эффективности и минимизации рисков, а также предусматривать объемы финансирования в соответствии с реальными возможностями федерального бюджета.